El factor de sostenibilidad estuvo seis años en el Boletín Oficial del Estado sin recortar ni una sola pensión. Aprobado en 2013, debía aplicarse desde 2019 y vinculaba el importe de cada nueva pensión a la esperanza de vida del colectivo del jubilado: a más años de vida por delante, menos cuantía inicial. Tras varios aplazamientos, fue derogado en 2020-2021 y sustituido por el Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), con una lógica completamente distinta. Es uno de los episodios más reveladores de cómo se diseña y se descarta una medida estructural en el sistema español de pensiones.
El contexto: la reforma de 2013
A comienzos de la década de 2010, el sistema español estaba bajo presión por la crisis económica de 2008-2014, que había golpeado los ingresos por cotizaciones, y por la perspectiva del envejecimiento demográfico. Las recomendaciones del Pacto de Toledo y los compromisos con la Unión Europea apuntaban a la necesidad de medidas estructurales que reforzaran la sostenibilidad financiera a largo plazo.
En ese contexto, la Ley 23/2013 introdujo dos mecanismos automáticos:
- El Índice de Revalorización de las Pensiones (IRP), que sustituía la revalorización por IPC por una fórmula vinculada a los ingresos y gastos del sistema, con un suelo del 0,25 % y un techo del IPC + 0,50 %.
- El factor de sostenibilidad, que ajustaba el importe inicial de las nuevas pensiones en función de la esperanza de vida del colectivo.
Ambos mecanismos eran automáticos, sin necesidad de aprobación parlamentaria periódica, y respondían a una lógica de "actuarialización" del sistema.
La fórmula del factor de sostenibilidad
El factor de sostenibilidad operaba así:
- Se calculaba un coeficiente basado en la variación de la esperanza de vida del colectivo de pensionistas que cumplía 67 años en cada momento.
- Si la esperanza de vida aumentaba (lo que la demografía proyectaba), el coeficiente reducía la pensión inicial del nuevo pensionista.
- La revisión del coeficiente sería quinquenal, con efectos sobre las nuevas altas a partir de cada revisión.
La idea subyacente: si la pensión se cobra durante más años (por mayor esperanza de vida), el sistema debe ajustar la cuantía inicial para mantener equivalente el coste actuarial total. Era el mismo enfoque que sistemas como el sueco o el alemán habían aplicado.
El factor afectaba solo al cálculo inicial de la pensión. Una vez fijada, la pensión se revalorizaba con normalidad. La merma era, por tanto, vitalicia desde el primer día.
Entrada en vigor prevista y aplazamientos
La Ley 23/2013 fijó la entrada en vigor del factor de sostenibilidad para el 1 de enero de 2019. Sin embargo, el calendario se revisó:
- El Real Decreto-ley 28/2018 aplazó la aplicación efectiva del factor hasta 2023.
- Las revalorizaciones extraordinarias de 2018-2019 (vinculadas a la salida del 0,25 % y al retorno parcial del IPC) ya rompieron el espíritu del IRP.
- En diciembre de 2020, el Pacto de Toledo aprobó nuevas recomendaciones, planteando la sustitución del factor por otro mecanismo.
Derogación: 2020-2021
El Real Decreto-ley 2/2020 dejó en suspenso el factor de sostenibilidad y anunció su derogación, que se materializó en la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones. Esa misma ley:
- Confirmó la revalorización vinculada al IPC como fórmula permanente.
- Anunció la creación de un nuevo mecanismo de equidad intergeneracional (que sería el MEI, regulado en 2023).
La derogación tuvo amplio respaldo parlamentario y respondió a una decisión política de no recurrir al recorte de la pensión como herramienta de sostenibilidad, sino a la financiación adicional vía cotizaciones (MEI) y al destope progresivo de la base máxima.
Razones de la derogación
Las razones técnicas y políticas se pueden resumir así:
- Política: la fuerte oposición sindical y social al factor, expresada en las movilizaciones de pensionistas de 2018, hacía inviable su aplicación efectiva.
- Técnica: el factor sobre la pensión inicial generaba un efecto vitalicio que los críticos consideraban regresivo (penalizaba a las generaciones jóvenes con bases reguladoras altas).
- Diseño alternativo: el AIReF y la Comisión Europea aceptaron que el sistema podía ser sostenible con una combinación de medidas de ingreso (MEI, destope) más prolongación voluntaria de la vida laboral (incentivos a la demora), sin necesidad de un ajuste automático de la prestación.
- Compromiso del Pacto de Toledo: la recomendación 17ª de 2020 abogaba por revisar la sostenibilidad sin recurrir a recortes en la pensión.
El MEI como sucesor
El Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), en vigor desde el 1 de enero de 2023, sustituye al factor de sostenibilidad con una lógica radicalmente distinta:
- Factor de sostenibilidad: actuaba sobre la pensión inicial del nuevo pensionista, reduciéndola.
- MEI: actúa sobre la cotización, añadiendo una cuota finalista que se destina al Fondo de Reserva.
El cambio de lógica es importante: del recorte de prestaciones al incremento de ingresos. Es la decisión política que estructura la reforma de 2021-2023.
Lecciones para el futuro
La derogación del factor de sostenibilidad ha dejado algunas lecciones técnicas:
- Los mecanismos automáticos sobre la pensión inicial son políticamente frágiles si no cuentan con consenso social.
- Los mecanismos basados en ingresos (cotización adicional, destope) son más aceptables socialmente que los basados en recortes.
- La gobernanza flexible del MEI (revisable plurianualmente) es preferible al automatismo rígido del factor.
- La sostenibilidad del sistema requiere un paquete combinado de medidas, no una única palanca.
Relación con la jurisprudencia europea
El factor de sostenibilidad nunca llegó a producir efectos sobre pensiones reales, dado que su aplicación efectiva fue continuamente aplazada. No existe, por tanto, jurisprudencia europea relevante sobre su aplicación práctica en España.
Otros países con mecanismos análogos (Suecia, Alemania) sí los han aplicado y los han ido ajustando con el tiempo.
Conviene no confundir tres cosas que la memoria mezcla con facilidad: el factor de sostenibilidad nunca llegó a recortar ninguna pensión, no es lo mismo que el IRP del 0,25 % —aunque ambos nacieran de la Ley 23/2013— y su derogación no dejó al sistema sin red, porque el MEI asume la función de sostenibilidad con la lógica opuesta, la del incremento de cotización en lugar del recorte de la prestación.
Fuentes
- Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización
- Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre (aplazamiento del factor)
- Real Decreto-ley 2/2020, de 21 de enero (suspensión del factor)
- Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones (derogación definitiva)
- Pacto de Toledo — Recomendaciones 2020
- AIReF y Banco de España — Informes sobre el sistema de pensiones