El Pacto de Toledo nace en 1995, cuando los grupos parlamentarios alcanzaron por primera vez un acuerdo para sentar las bases del consenso político sobre la reforma y el mantenimiento del sistema público de pensiones. Desde entonces se concreta, de forma periódica, en las recomendaciones que aprueba la Comisión del Pacto de Toledo del Congreso de los Diputados.
Lo decisivo para entenderlo es su naturaleza: no es una ley, sino un conjunto de recomendaciones aprobadas por consenso, que después los Gobiernos traducen en normas y reformas concretas. Esa orientación se ha ido renovando en distintas fases —1995, 2003, 2011 y 2020—, recogiendo en cada momento los retos pendientes y las nuevas prioridades. Entre sus principios rectores figuran la separación de fuentes de financiación (cotizaciones para las contributivas, impuestos para las no contributivas), el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, el fortalecimiento del Fondo de Reserva, las reformas paramétricas, la mejora de la viudedad, la lucha contra la brecha de género y la sostenibilidad y equidad intergeneracional.
Las grandes reformas de los últimos años —2011, 2013, 2021 y 2023— se han presentado, con mayor o menor fidelidad, como desarrollo de estas recomendaciones, aunque no siempre con el respaldo de todos los grupos firmantes. Más de un cuarto de siglo después, el Pacto sigue siendo la principal referencia política para leer la evolución del sistema y para enmarcar el debate sobre las reformas que están por venir.